2023年2月25至26日，2023中國母基金開年大會在北京圓滿落幕。本次大會，由中國國際科技促進(jìn)會母基金分會主辦，母基金研究中心（www.china-fof.com）承辦，來自政府部門、行業(yè)協(xié)會、國內(nèi)主流母基金、一流投資機(jī)構(gòu)代表，以及新聞媒體等方面的代表300余人齊聚一堂，為中國母基金行業(yè)建言獻(xiàn)策。

圖為財政部預(yù)算評審中心處長 宋向梅

會上，財政部預(yù)算評審中心處長宋向梅發(fā)表了主題為《政府投資基金績效管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》的演講，提出了對未來政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的思考和建議。母基金研究中心整理出演講全文，供行業(yè)內(nèi)人士參考交流。以下是演講全文：

尊敬的各位來賓，女士們、先生們、朋友們：

大家好！非常感謝主辦方的邀請，能夠有機(jī)會與各位領(lǐng)導(dǎo)、專家們共同交流探討政府投資基金管理的相關(guān)認(rèn)識。

按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《政府投資基金暫行管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》等文件要求，近年來，根據(jù)部里的工作安排，我中心在推進(jìn)政府投資基金績效評價制度建設(shè)和實(shí)踐方面做了一系列工作，包括對多支中央財政出資的政府投資基金開展績效評價，研究制定投資基金績效評價標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序；立項課題，研究提出政府投資基金績效評價辦法等。在工作開展過程中，我們充分研究基金行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管要求，深入基金公司、管理公司和被投企業(yè)調(diào)研，通過邀請各方專家研討、組織座談訪談、嚴(yán)格內(nèi)部審核等環(huán)節(jié)，形成一系列成果，取得了明顯的工作實(shí)效。

非常榮幸可以借此機(jī)會，與大家進(jìn)行一次工作交流，既對過去的工作做一個總結(jié)，同時提出一些對未來政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的建議和思考。主要圍繞以下三方面。

01 績效評價工作開展情況

自2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立至今，政府投資基金已經(jīng)歷20余年的發(fā)展歷程，早期主要以引導(dǎo)基金為主，其間經(jīng)歷了探索起步、規(guī)范運(yùn)作、快速發(fā)展等階段，目前進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期，目前各級政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府投資基金已經(jīng)形成較大規(guī)模。其中，中央財政出資設(shè)立的政府投資基金達(dá)到20余支，通過財政出資引導(dǎo)帶動社會資本以股權(quán)投資形式投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。自2018年以來，我中心已對其中20支基金開展過績效評價，有支撐重點(diǎn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、中國互聯(lián)網(wǎng)投資基金等；有完善我國融資機(jī)制、推動中小企業(yè)發(fā)展的國家中小企業(yè)發(fā)展基金；有促進(jìn)社會和區(qū)域均衡發(fā)展的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（2021.12.23更名為欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金）；還有促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合發(fā)展的國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金等。根據(jù)相關(guān)管理辦法，大部分基金采取重點(diǎn)評價的方式，個別基金采取年度評價的方式。

總體來看，中央財政出資設(shè)立政府投資基金改變了財政資金撥款補(bǔ)助等傳統(tǒng)支持方式，探索了“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理”的基金運(yùn)營管理模式，經(jīng)過多年的探索，在主管司局和有關(guān)部門的推動下，財政出資與社會資本以股權(quán)投資形式共同扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對創(chuàng)新財政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動社會資本投入發(fā)揮了重要作用。從最近一次評價結(jié)果看，絕大多數(shù)的基金評價得分為優(yōu)良。通過系統(tǒng)性和連續(xù)性評價，我們也總結(jié)了政府投資基金當(dāng)下亟需關(guān)注的問題，在此和大家做一個分享。

02 主要問題

（一）政策目標(biāo)落實(shí)情況和政策引導(dǎo)功能發(fā)揮情況仍需加強(qiáng)。

主要體現(xiàn)在三個方面：一是投資領(lǐng)域泛化。個別產(chǎn)業(yè)投資基金未聚焦國務(wù)院批復(fù)的目標(biāo)定位，對本領(lǐng)域的投資力度不足。二是個別基金未滿足政策投資要求。投資了不符合基金設(shè)立方案約定的部分領(lǐng)域項目。三是個別基金偏重財務(wù)投資，過分追求投入回報，70%以上投向成熟度高、融資渠道暢通的頭部企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)布局不足。

（二）基金運(yùn)行規(guī)范性有待強(qiáng)化。

一是募資來源集中度高，募資風(fēng)險大。部分基金募資時金融機(jī)構(gòu)承諾出資占比偏高，資管新規(guī)出臺后金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)向基金出資的募集資金來源受限且資金成本上升，后續(xù)無法出資；個別出資人承諾出資占比偏高，受自身經(jīng)營狀況不良、基金投資效果未達(dá)出資人預(yù)期等因素影響，出資意愿降低；目前社會資本募資難，基金難以短期內(nèi)在市場上尋求到合適的出資人，出資問題難以有效解決，財政資金放大效應(yīng)減弱。

二是個別基金運(yùn)行機(jī)制不完備，風(fēng)控管理制度缺失。個別基金設(shè)立后，未制定投資業(yè)務(wù)管理制度、信息披露制度、投資風(fēng)險管理制度，也未按要求制定并向理事會提交基金中長期發(fā)展規(guī)劃、年度運(yùn)作計劃和年度運(yùn)作報告，脫離了政府出資的意圖；部分基金設(shè)立后，在建章立制設(shè)計方面邏輯主次不清晰，缺少圍繞基金投資核心要義的制度設(shè)計，基金運(yùn)營不夠規(guī)范。

三是個別基金組織架構(gòu)不健全，與管理公司之間的責(zé)權(quán)利劃分不夠清晰。具體是：基金設(shè)計時，對章程、協(xié)議和制度等文件部分內(nèi)容、相關(guān)方職責(zé)權(quán)限約定不清晰；基金運(yùn)營管理中，基金組織架構(gòu)不健全，監(jiān)督管理體系不完備，個別公司制的基金公司缺少對專業(yè)事務(wù)進(jìn)行研究、判斷、處理的團(tuán)隊，在重大事項決策方面缺少專業(yè)支撐，且缺少明確的監(jiān)督管理制度以及具備相應(yīng)監(jiān)督管理能力的人員，缺乏對管理公司和托管銀行的有效監(jiān)管和考核。

（三）個別基金投資進(jìn)度緩慢。

個別基金前期項目儲備不足，對于社會資本投資熱度較低的領(lǐng)域，財政雖然出資引導(dǎo)社會資本設(shè)立了基金，但受市場上可投項目少、投資風(fēng)險大、管理機(jī)構(gòu)管理主動性等多因素影響，基金持觀望態(tài)度，投資進(jìn)度緩慢，造成資金閑置，未充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用。

但與之相對應(yīng)另一個極端則是政府投資基金重復(fù)投資的問題。這類情況經(jīng)常出現(xiàn)在兩期基金或投資領(lǐng)域趨同的基金中。如兩期基金中，二期基金中一定數(shù)量的基金為一期基金投資項目，大多是加大投資力度，但開發(fā)拓展新項目的力度不足；另一類則是市場青睞的項目，評價發(fā)現(xiàn)個別項目多輪融資中均獲得國家出資基金在不同輪次的投資，基金出資集中在極少數(shù)企業(yè)中，導(dǎo)致政府投資基金的受眾面受到一定的限制。

（四）基金退出規(guī)劃性不強(qiáng)。

個別早期設(shè)立基金已進(jìn)入退出期，但退出慢、退出難的難題逐漸暴露。調(diào)研了解到，這部分基金整體退出計劃性不強(qiáng)。目前中央財政出資的政府投資基金存續(xù)期一般為10-15年，但基金退出機(jī)制不夠明確，缺少有效的退出進(jìn)度規(guī)劃。如個別基金距離存續(xù)期結(jié)束不到2年的時間，仍有約30%的資金所投企業(yè)無明確退出計劃，部分企業(yè)雖然制定了擬通過A股市場出售及股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出，但其中近35%的企業(yè)由于虧損狀態(tài)，個別企業(yè)甚至經(jīng)營困難，后續(xù)融資渠道受限。整體退出存在較大不確定性。

以參股基金為主要投資方式的基金，因中央財政出資的退出面臨多層次架構(gòu)穿透，底層項目退出難影響參股基金退出難，進(jìn)一步連帶加劇財政資金的退出難度，整體退出進(jìn)度形勢更為嚴(yán)峻。調(diào)研發(fā)現(xiàn)面臨主要的困境有：底層項目因破產(chǎn)清算、法律訴訟、處于禁售期等原因無法短期內(nèi)退出，參股基金無法短期內(nèi)完全注銷；部分參股基金投資的初創(chuàng)期企業(yè)經(jīng)營停滯，企業(yè)實(shí)控人及其他股東配合辦理工商變更難度加大；參股基金到期后托管戶凍結(jié)，進(jìn)入清算期的部分參股基金清算進(jìn)展也受到影響；基金管理人、社會資本訴求難于達(dá)成一致，對中央財政出資優(yōu)先退出難以達(dá)成一致意見，退出配合度低；對于轉(zhuǎn)讓基金而言，受項目所處行業(yè)未來趨勢、企業(yè)發(fā)展前景、資本市場波動、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境狀況等多種因素影響，轉(zhuǎn)讓方與受讓方對不同項目的轉(zhuǎn)讓價格容易產(chǎn)生分歧，較難達(dá)成一致意見。

（五）管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

基金管理類費(fèi)用計提缺少相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在：一是管理費(fèi)計提基數(shù)不統(tǒng)一，有基金根據(jù)認(rèn)繳規(guī)模、實(shí)繳規(guī)模、或僅依據(jù)財政認(rèn)繳規(guī)模確定財政出資對應(yīng)管理費(fèi)等情況，且個別基金未考慮投資期和退出期在管規(guī)模的差異調(diào)整計提基數(shù)；二是管理費(fèi)計提比例缺少規(guī)范，目前計提比例從1‰至2.5%不等；三是公司制基金除支付管理公司管理費(fèi)外，基金公司實(shí)體運(yùn)營也需要管理費(fèi)用，目前缺少相關(guān)規(guī)定，主要以基金公司內(nèi)部預(yù)算審批為準(zhǔn)，各基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)差異較大；四是各基金在財政讓利機(jī)制設(shè)計方面也各有不同，且財政讓利幅度也缺少相關(guān)尺度或標(biāo)準(zhǔn)。

03 有關(guān)建議

（一）圍繞目標(biāo)定位，突出政策引導(dǎo)功能。

首先，基金設(shè)立之初，應(yīng)圍繞國家戰(zhàn)略、立足設(shè)立初衷、聚焦目標(biāo)定位，在充分研究基金布局領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段、成長速度、市場規(guī)模、技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，立足行業(yè)競爭格局及發(fā)展趨勢，制定基金中長期發(fā)展規(guī)劃，明確投資策略，聚焦投資領(lǐng)域，細(xì)化投資限制，為基金運(yùn)營管理指明方向。其次，項目遴選時充分考慮政府投資基金的社會效益和戰(zhàn)略目標(biāo)屬性，找準(zhǔn)政策目標(biāo)與盈利目標(biāo)、長期利益與短期收益的平衡點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)投資領(lǐng)域布局，特別是重視具有核心關(guān)鍵技術(shù)、創(chuàng)新競爭力強(qiáng)、以及部分市場失靈的領(lǐng)域，真正將政府投資基金用于支持具有前瞻性、面臨融資難、處于早期發(fā)展困境的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有效發(fā)揮基金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等作用。同時，通過基金專家委員會、咨詢委員會等，發(fā)揮中央部委在政策導(dǎo)向、政策協(xié)調(diào)等方面的作用，引導(dǎo)基金投資布局，對能夠通過市場完成資源配置的項目，交由市場發(fā)揮作用，更好地發(fā)揮政府兜底、維護(hù)公平競爭秩序的作用。

（二）完善基金運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化管理能力建設(shè)。

一是拓展募資來源，合理配置中央財政出資、地方政府出資、銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)資本、養(yǎng)老金賬戶資金、企業(yè)和大集團(tuán)資金以及私人資本等在募資方案中的配比，建立多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)。二是督促基金管理公司根據(jù)投資策略和規(guī)劃，結(jié)合基金出資到位情況，合理安排投資和退出進(jìn)度，提高財政資金使用效益。三是根據(jù)政府投資基金管理要求，結(jié)合基金實(shí)際情況，進(jìn)一步優(yōu)化基金治理結(jié)構(gòu)，定期修訂、增補(bǔ)和完善相關(guān)管理制度，明確各方職責(zé)。重視加強(qiáng)投后全鏈條管理和服務(wù)，建立包含財務(wù)、金融、產(chǎn)業(yè)方面的專業(yè)化智囊團(tuán)隊，支撐投資決策的同時，提升基金投后監(jiān)管力度，在促進(jìn)被投企業(yè)資源整合、信息共享、推動上下游企業(yè)深度協(xié)作方面發(fā)揮更大的作用。此外，合理配置投資人員規(guī)模及構(gòu)成，盡快完善與基金規(guī)模和基金投資定位相匹配的專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提升基金的市場化和專業(yè)化程度；及時建立有效的激勵約束機(jī)制，提升管理團(tuán)隊工作積極性。

（三）加快投資進(jìn)度，提高財政資金使用效益。

一是根據(jù)各基金批復(fù)目標(biāo)和運(yùn)行特點(diǎn)，深入分析基金投資發(fā)展形勢，結(jié)合基金所處投資期階段和基金儲備項目情況，制定長期規(guī)劃目標(biāo)和短期階段性目標(biāo)，合理匹配出資人繳款進(jìn)度和投資進(jìn)度。二是進(jìn)一步豐富項目獲取渠道，加強(qiáng)項目儲備，在合法合規(guī)、嚴(yán)格控制風(fēng)險的前提下，提高投資決策效率，當(dāng)加快基金投資進(jìn)度。三是對于未按計劃足額出資到位的基金，管理公司應(yīng)加強(qiáng)與主管部門、銀行出資人和其他社會出資人的溝通，盡快落實(shí)基金后續(xù)出資問題，保障基金持續(xù)健康運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)退出規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)財政資金安全有序退出。

基金應(yīng)結(jié)合最新出臺的區(qū)域性股權(quán)市場開展份額轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)等相關(guān)政策，加強(qiáng)與參股基金出資方和被投企業(yè)的溝通交流，拓寬退出渠道，在合法合規(guī)的前提下提高到期參股基金和被投企業(yè)退出的積極性。對于確實(shí)長期難以從參股基金中退出的情況，研究建立基金退出重大事項協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，探索資產(chǎn)處置平臺建設(shè)的可行性，形成一攬子退出策略，為后續(xù)中央財政出資退出提供組織保障，避免未來政府投資基金集中退出產(chǎn)生的潛在風(fēng)險。

（五）統(tǒng)籌資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保中央財政出資設(shè)立基金的規(guī)?？偭亢侠磉m度，避免方向交叉重復(fù)、資金分散等問題；二是充分考慮政府投資基金的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行原則，研究確定適合通過投資基金方式引導(dǎo)社會各類資本投資以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)的領(lǐng)域，合理確定基金規(guī)模；三是逐步規(guī)范政府投資基金的管理要求，根據(jù)基金規(guī)模和管理模式，適當(dāng)統(tǒng)一管理費(fèi)計提標(biāo)準(zhǔn)、財政出資讓利機(jī)制、績效評價考核維度及評價等級標(biāo)準(zhǔn)等。加強(qiáng)基金投資項目的統(tǒng)籌管理，避免重復(fù)投資。

下一步，我們將持續(xù)關(guān)注，總結(jié)規(guī)律，規(guī)范程序，通過評價完善政府投資基金管理及績效評價制度，讓我們攜手共同為推進(jìn)政府投資基金健康發(fā)展，提升“政府+市場”雙輪驅(qū)動效能，規(guī)范投資基金市場貢獻(xiàn)一份力量。

以上是關(guān)于我們對政府投資基金績效管理的一些新認(rèn)識，請各位領(lǐng)導(dǎo)、專家多提寶貴意見。

再次感謝大家。