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近5年后，中國金融監(jiān)管體系再迎重大變革。近日，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，其中提到，組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，不再保留國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機構。3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定。13項具體改革內容中，金融監(jiān)管涉及6項，成為本輪改革的重頭戲。包括橫向優(yōu)化“一行兩會”職能，縱向厘清央地金融監(jiān)管框架，精簡中國人民銀行（下稱“人民銀行”）分支機構等。有資深銀行業(yè)人士告訴《中國新聞周刊》，此次金融機構改革，主要解決職能理順的問題?！霸疽恍┍O(jiān)管職能在人民銀行，改革后就專門負責貨幣政策和宏觀審慎；國家金融監(jiān)督管理總局主要抓微觀審慎和消費者保護；證監(jiān)會專門管資本市場，發(fā)改委部分職責也劃到證監(jiān)會。這樣，各部門就能理清職能，各司其職?！?/p>受訪專家表示，“改革方案”通過只是第一步，后續(xù)需要關注部門內部的職能劃分、人員調整。重在配套規(guī)則出臺，成敗在于具體執(zhí)行是否到位。
3月9日，人們在銀保監(jiān)會辦公樓前拍照留念。 圖/視覺中國國家金監(jiān)總局問世機構改革消息一出，一些人前往北京金融街，在“中國銀行保險監(jiān)督管理委員會”牌子前拍照留念，這塊掛了近5年的牌子將要被撤下——“改革方案”提出，國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱國家金監(jiān)總局）在銀保監(jiān)會基礎上組建，不再保留銀保監(jiān)會。“這次改革中最大的亮點就是央地金融監(jiān)管體系的再升級?！惫谲孀稍儎?chuàng)始人、金融監(jiān)管政策專家周毅欽告訴《中國新聞周刊》。“黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。為解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局?！睍r任國務委員兼國務院秘書長肖捷在作機構改革方案說明時表示。中央監(jiān)管層面，“改革方案”提出，國家金監(jiān)總局將組建，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務院直屬機構。“提出強化不同類型監(jiān)管，說明對監(jiān)管本身不再是籠統(tǒng)看待，而是梳理得更清楚，職能劃分更細致，涵蓋得越來越完整。此外，還有機構監(jiān)管，說明分業(yè)監(jiān)管思路依舊存在?！鄙虾Ｐ陆鹑谘芯吭焊痹洪L劉曉春告訴《中國新聞周刊》。根據(jù)“改革方案”，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責將劃入國家金監(jiān)總局。在此之前，人民銀行宏觀審慎管理局下設的金融控股公司處，牽頭金控公司等金融集團規(guī)則擬訂、監(jiān)測分析和并表監(jiān)管。金控公司由實質控制多類金融機構的非金融企業(yè)設立，涉及大型央企、地方國資以及民營企業(yè)，備受關注的螞蟻集團就屬于后者。而銀行保險業(yè)金融機構控股形成的金融集團則由銀保監(jiān)會監(jiān)管。根據(jù)中國人民銀行2020年9月發(fā)布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》規(guī)定，對金控公司有兩層監(jiān)管：人民銀行實施整體監(jiān)管，審查批準金控公司的設立、變更、終止以及業(yè)務范圍；而其所控股的金融機構，則由銀保監(jiān)會等金融管理部門實施分業(yè)監(jiān)管。“金融控股集團中大部分以商業(yè)銀行為主要核心機構開展相關業(yè)務，因此把日常監(jiān)管的職責交給國家金監(jiān)總局亦是在情理之中?！敝芤銡J說。與金監(jiān)總局有關的另一較大變動是，吸納了中國人民銀行有關金融消費者保護職責、證監(jiān)會的投資者保護職責。“金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年全球金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視?！眲偮男氯珖舜筘斀浳敝魅挝瘑T的郭樹清在2022年12月發(fā)表的《加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管》一文中表示。2012年前后，人民銀行、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會的消保部門以及證監(jiān)會的投保部門相繼成立。2018年，新成立的銀保監(jiān)會也內設了消保局，按照分業(yè)監(jiān)管思路開展工作。“這些機構都是各個部門自己設立，標準也是各自制定，并不統(tǒng)一，有時候也會扯皮。這次集中放到國家金監(jiān)總局，使得金融消費者權益保護能夠管理一致，從而減少各類摩擦和矛盾，提高了監(jiān)管效率。”劉曉春建議，如果條件成熟，也可以單獨成立金融消費者保護局。國家金監(jiān)總局統(tǒng)籌業(yè)內消費者保護職責，也讓一些業(yè)內人士認為，具有中國特色的金融監(jiān)管“雙峰”輪廓逐漸清晰?！爸辽僭谡J知上，已經明確。”“雙峰”監(jiān)管模式——即在金融監(jiān)管體系內，具體的監(jiān)管職能是由兩個“山峰”（即目標）構成：一是實施審慎監(jiān)管，以防范風險、維護金融體系和機構穩(wěn)健運行；二是采取行為監(jiān)管，促進市場行為規(guī)范，保護金融消費者合法利益。“我們課題組的研究表明，實行‘雙峰模式’國家的金融體系更加穩(wěn)健。審慎監(jiān)管的職能如‘醫(yī)生’，重點在于審查金融機構運行是否健康穩(wěn)??；而行為監(jiān)管的職能如‘警察’，重點在于規(guī)范金融機構的行為，糾正金融機構的不當與違規(guī)行為，并對違法違規(guī)行為給予嚴厲處罰，從而保護金融投資者和消費者的合法權益?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院副院長黃益平向《中國新聞周刊》解釋。劉曉春認為，設立國家金監(jiān)總局統(tǒng)一監(jiān)管，內部會更加系統(tǒng)、更加協(xié)調，盲區(qū)也將被全面監(jiān)管?！皩医鸨O(jiān)總局冠以‘金融’兩字就意味著覆蓋了以后可能出現(xiàn)的創(chuàng)新金融業(yè)務以及新的金融業(yè)態(tài)，它們未來都無法逃避監(jiān)管。”“功能監(jiān)管”路徑越來越清晰隨著新一輪機構改革，我國金融新監(jiān)管框架形成。從最初的單一架構到如今建立綜合體系，金融監(jiān)管改革歷經了30多年更迭。上世紀90年代初期及之前，金融監(jiān)管實行“大一統(tǒng)”制度，由中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管。隨著上交所、深交所先后掛牌，資本市場成長，1992年10月，國務院證券委員會和證監(jiān)會宣告成立。金融市場愈發(fā)活躍，但中國人民銀行監(jiān)管并不能覆蓋各個角落，恰逢亞洲金融危機，監(jiān)管體系改革成為要點。1997年召開的全國金融工作會議決定，將原來由中國人民銀行監(jiān)管的證券經營機構劃歸證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。至此，對金融機構的監(jiān)管開始從統(tǒng)一走向分業(yè)。1998年，保監(jiān)會成立，統(tǒng)一監(jiān)管保險機構。2003年，銀監(jiān)會成立，“一行三會”格局定型。中國人民銀行的金融機構監(jiān)管職能分離，形成了與證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會互相配合的分業(yè)監(jiān)管體系，由中央直達地方的垂直監(jiān)管結構得以建立。15年后，“一行三會”框架發(fā)生變動。2018年的《深化黨和國家機構改革方案》將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（銀保監(jiān)會）。同時，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。當時的改革源于金融業(yè)出現(xiàn)混業(yè)經營趨勢。金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網金融、理財產品等新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。與此同時，跨業(yè)投資成為金融機構壯大的主要手段，出現(xiàn)了手握不同金融牌照的大型金融集團。一些非金融企業(yè)通過投資控股多家多類金融機構，也開始涉足金融領域。“金融業(yè)本身向混業(yè)方向發(fā)展??出現(xiàn)了監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊同時存在的情況，為市場留出了大規(guī)模監(jiān)管套利的空間。”國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚曾接受《中國新聞周刊》采訪時表示。國信證券金融業(yè)首席分析師王劍解釋，比如2015年理財資金給股市配資，如果不同的監(jiān)管部門“鐵路警察，各管一段”，中間就會形成監(jiān)管空白，造成風險。反過來，針對一個事情，不同部門提出不同的監(jiān)管要求，會讓金融機構無所適從，這叫監(jiān)管交叉。就在2018年國務院改革方案前一年，2017年11月，為切實強化金融監(jiān)管，黨中央、國務院同意批準成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，成為“一委一行三會一局”統(tǒng)一的總協(xié)調機制。“要從風險監(jiān)管、機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。但是又不能搞急轉彎式的監(jiān)管機制改革，所以先推出了金穩(wěn)會，在金穩(wěn)會頂層設計下，再逐步改變現(xiàn)在風險監(jiān)管的體制?！睍r任中國社科院金融政策研究中心主任何海峰在接受媒體采訪時曾表示。功能監(jiān)管是指，對不同類型金融機構的相同或類似業(yè)務制定一致的監(jiān)管標準，并由統(tǒng)一的主體監(jiān)管。除了國家金監(jiān)總局體現(xiàn)功能監(jiān)管意圖外，此次“改革方案”也調整了證監(jiān)會部分職能：吸收國家發(fā)展和改革委員會的企業(yè)債券發(fā)行審核職責，統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。“這意味著，今后非金融監(jiān)管部門不能自己主張搞金融業(yè)務。對金融業(yè)監(jiān)管劃分清楚，對于金融機構的每項業(yè)務都有了統(tǒng)一的監(jiān)管標準，業(yè)務集中監(jiān)管，功能監(jiān)管意識更加清晰。”劉曉春說。人民銀行“瘦身”“改革方案”中關于中國人民銀行的調整主要涉及兩項。其中之一是對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責劃入國家金監(jiān)總局。“近些年來，宏觀調控手段和監(jiān)管政策往往混為一談，這是金融監(jiān)管當中非常大的問題，會加重風險?！母锓桨浮讶嗣胥y行非核心功能劃出去，可以讓它更集中進行宏觀調控，有精力做好貨幣政策、金融基礎設施建設、人民幣國際化、匯率等職能?！眲源赫f。周毅欽認為，“改革方案”讓人民銀行更聚焦于宏觀審慎監(jiān)管和貨幣政策這一“雙支柱”模式。“‘雙支柱’框架是一個中國特色的政策創(chuàng)新，也是全球政策改革的方向。在‘雙支柱’的框架下，貨幣政策專司幣值穩(wěn)定之責，而宏觀審慎政策則負責金融穩(wěn)定，兩者共同支持經濟與金融的穩(wěn)定?！秉S益平說。關乎中國人民銀行改革的另一項內容是，統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革，按照行政區(qū)設立分支機構。這意味著，時隔25年，人民銀行將重回省分行體制。早在1998年，人民銀行分別在上海、天津、沈陽、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安設立了九家一級分行，北京、重慶兩家營業(yè)管理部。后又設立了石家莊、太原、烏魯木齊等20家省會（首府）城市中心支行，5家副省級城市中心支行。2020年，人民銀行地（市）中心支行也達到了316家。“當時考慮大區(qū)分行制度，是覺得經濟發(fā)展需要突破行政區(qū)劃制約，打破區(qū)域限制。同時也希望避免地方政府對金融的干預，尤其是對銀行業(yè)的干預?！眲源赫f。事實上，因與行政區(qū)劃不一致，大區(qū)分行制度自誕生起就飽受爭議。加上“一行三會”監(jiān)管制度建立，人民銀行與“三會”按省份設立分支機構不同，對其再次改革的呼聲不斷。2012年，時任中國人民銀行鄭州中心支行行長計承江在接受媒體采訪時指出，現(xiàn)在的央行管理體制已經不適應形勢，撤銷大區(qū)分行、恢復省分行體制迫在眉睫?！氨热?，現(xiàn)有的大區(qū)分行管理2~5個省，管理地域過大，鏈條過長，成本較高，難以到位，管理的金融業(yè)務不得不授權省會中心支行開展。”劉曉春告訴《中國新聞周刊》，實際上十多年前，就已經出現(xiàn)了回歸省分行體制的苗頭，這次算是正式敲定。不過，他也肯定了大區(qū)分行模式的貢獻?！皩τ跍p少地方政府對金融機構，尤其是銀行業(yè)務的干預，起到了很大的作用?！?/p>此次“改革方案”顯示，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行；中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。周毅欽認為，重新調整成省分行模式，讓央行地方分行與行政區(qū)劃之間完全匹配，后續(xù)加強與地方政府之間的協(xié)調配合，加強和其他中央金融監(jiān)管部門的地方派出機構之間的協(xié)調配合，這對于處置地方金融機構風險、地方金融市場事件、加強地方宏觀調控等都會產生直接的影響。對于重回省分行，是否會再度增加當?shù)卣深A力度的業(yè)內疑慮，劉曉春表示，《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》相繼修正，完善了相關法律制度。這些年也對地方政府行為進行了規(guī)范?！澳欠N直接命令式的干預應該不會再出現(xiàn)了。”此外，裁撤基層支行也在業(yè)內意料之中?！案母锓桨浮憋@示，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。《中國人民銀行年報2020》顯示，截至2020年末，人民銀行共有1761個縣支行 ，系統(tǒng)在冊工作人數(shù)達到4.36萬人，占總人數(shù)的三分之一。目前人民銀行縣（市）支行主要承擔管理國庫、貨幣流通和發(fā)行管理、支付、反洗錢監(jiān)督、外匯管理以及調研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報等工作。大量基層機構和人員減少，是否會影響到人民銀行發(fā)揮相關職能？多位受訪人士表示，央行縣（市）支行業(yè)務量并不多?！凹夹g應用普及后，現(xiàn)鈔流通量減少，沒必要都設立金庫，加上報表都是線上填寫，很多監(jiān)管手段都是線上化，所以撤銷縣（市）支行，不會造成什么影響?！?/p>有業(yè)內人士預計，縣（市）支行人員可能會分流到國家金監(jiān)總局在當?shù)氐呐沙鰴C構，或者地方金融監(jiān)管部門，充實監(jiān)管力量。地方金融監(jiān)管專職專責深化地方金融監(jiān)管體制改革也是此次“改革方案”的重要部分。“目前，基層特別是縣域地區(qū)的金融監(jiān)管力量十分薄弱，而大量非法金融活動出現(xiàn)在縣域，工作任務繁重與監(jiān)管力量不足之間的矛盾成為影響區(qū)域金融穩(wěn)定的重要隱患。”周毅欽說。針對地方金融監(jiān)管部門存在的監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，“改革方案”提到，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。周毅欽表示，強化金融管理中央事權，也意味著對目前地方金融監(jiān)管事權的弱化。地方派出機構將獲得更多的監(jiān)管資源配置，例如監(jiān)管權限、機構配置、人員配置等。“改革方案”還提到，壓實地方金融監(jiān)管主體責任，地方政府設立的金融監(jiān)管機構專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。金融辦歷史很長，早在2002年9月，上海就成立了金融服務辦公室。為服務當?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展，多地也開始掛牌金融辦，后續(xù)也有地方擴大到“金融局”。職責主要包括推動金融建設、企業(yè)融資上市等事宜。2017年7月，第五次全國金融工作會議首次明確地方金融風險管理責任。提出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。2018年機構改革拉開序幕，各地陸續(xù)成立地方金融監(jiān)督管理局，主要監(jiān)管“7+4”類地方金融組織/機構。具體來說，7類是指小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司及地方資產管理公司；4類是指投資公司、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構及地方各類交易場所。與此同時，許多地方金融監(jiān)督管理局加掛“金融工作局”“金融工作辦公室”等牌子。有業(yè)內人士向《中國新聞周刊》表示，“很多地方政府當時不愿意接防范化解風險的工作，成立地方監(jiān)管局后，原來的牌子也不拿掉，就變成了既有監(jiān)督的責任，又有發(fā)展金融行業(yè)的職能，但更多的精力還是花在發(fā)展上面?！?/p>“此次改革將地方金融監(jiān)管局和金融辦分離，不再裁判員和運動員一肩挑，前者專司監(jiān)管職能，聚焦于提高監(jiān)管能力和效率。而金融辦分離后，則專門承擔‘發(fā)展’職責。”周毅欽說。機構改革后，對于國家金監(jiān)總局派出機構和地方金融監(jiān)管局之間的協(xié)調，劉曉春認為，對金融機構業(yè)務的常規(guī)監(jiān)管，肯定由金監(jiān)總局派出機構負責。如果涉及地方法人金融機構風險處置，區(qū)域性金融風險事件處置等，地方政府就要壓實屬地責任，做好協(xié)同工作。不過，接下來也需要把兩者關系厘得更明確。對完善國有金融資本管理體制，“改革方案”也有了明確安排。方案提出，把中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據(jù)國務院授權統(tǒng)一履行出資人職責，促進國有金融機構持續(xù)健康發(fā)展。綜合來看，無論是理順金融監(jiān)管部門職能，還是厘清央地金融監(jiān)管框架，抑或是在機構、國有資本、人員管理方面作出安排，“改革方案”注重提升監(jiān)管效能。黃益平表示，提高金融監(jiān)管的效能，防范和化解系統(tǒng)性金融危機，維護金融體系穩(wěn)定是一項系統(tǒng)工程，應堅持順應市場、統(tǒng)籌政策、夯實監(jiān)管、支持創(chuàng)新的原則。“改革方案落地后，往后的法律配套是否完善，具體執(zhí)行是否到位，能否按照改革思路進行，這才是最關鍵的。監(jiān)管方式如何調整，也需要更進一步細化?！眲源赫f。發(fā)于2023.3.20總第1084期《中國新聞周刊》雜志雜志標題：重塑金融監(jiān)管：中國特色“雙峰模式”記者：哈力克
3月9日，人們在銀保監(jiān)會辦公樓前拍照留念。 圖/視覺中國國家金監(jiān)總局問世機構改革消息一出，一些人前往北京金融街，在“中國銀行保險監(jiān)督管理委員會”牌子前拍照留念，這塊掛了近5年的牌子將要被撤下——“改革方案”提出，國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱國家金監(jiān)總局）在銀保監(jiān)會基礎上組建，不再保留銀保監(jiān)會。“這次改革中最大的亮點就是央地金融監(jiān)管體系的再升級?！惫谲孀稍儎?chuàng)始人、金融監(jiān)管政策專家周毅欽告訴《中國新聞周刊》。“黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。為解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局?！睍r任國務委員兼國務院秘書長肖捷在作機構改革方案說明時表示。中央監(jiān)管層面，“改革方案”提出，國家金監(jiān)總局將組建，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務院直屬機構。“提出強化不同類型監(jiān)管，說明對監(jiān)管本身不再是籠統(tǒng)看待，而是梳理得更清楚，職能劃分更細致，涵蓋得越來越完整。此外，還有機構監(jiān)管，說明分業(yè)監(jiān)管思路依舊存在?！鄙虾Ｐ陆鹑谘芯吭焊痹洪L劉曉春告訴《中國新聞周刊》。根據(jù)“改革方案”，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責將劃入國家金監(jiān)總局。在此之前，人民銀行宏觀審慎管理局下設的金融控股公司處，牽頭金控公司等金融集團規(guī)則擬訂、監(jiān)測分析和并表監(jiān)管。金控公司由實質控制多類金融機構的非金融企業(yè)設立，涉及大型央企、地方國資以及民營企業(yè)，備受關注的螞蟻集團就屬于后者。而銀行保險業(yè)金融機構控股形成的金融集團則由銀保監(jiān)會監(jiān)管。根據(jù)中國人民銀行2020年9月發(fā)布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》規(guī)定，對金控公司有兩層監(jiān)管：人民銀行實施整體監(jiān)管，審查批準金控公司的設立、變更、終止以及業(yè)務范圍；而其所控股的金融機構，則由銀保監(jiān)會等金融管理部門實施分業(yè)監(jiān)管。“金融控股集團中大部分以商業(yè)銀行為主要核心機構開展相關業(yè)務，因此把日常監(jiān)管的職責交給國家金監(jiān)總局亦是在情理之中?！敝芤銡J說。與金監(jiān)總局有關的另一較大變動是，吸納了中國人民銀行有關金融消費者保護職責、證監(jiān)會的投資者保護職責。“金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年全球金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視?！眲偮男氯珖舜筘斀浳敝魅挝瘑T的郭樹清在2022年12月發(fā)表的《加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管》一文中表示。2012年前后，人民銀行、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會的消保部門以及證監(jiān)會的投保部門相繼成立。2018年，新成立的銀保監(jiān)會也內設了消保局，按照分業(yè)監(jiān)管思路開展工作。“這些機構都是各個部門自己設立，標準也是各自制定，并不統(tǒng)一，有時候也會扯皮。這次集中放到國家金監(jiān)總局，使得金融消費者權益保護能夠管理一致，從而減少各類摩擦和矛盾，提高了監(jiān)管效率。”劉曉春建議，如果條件成熟，也可以單獨成立金融消費者保護局。國家金監(jiān)總局統(tǒng)籌業(yè)內消費者保護職責，也讓一些業(yè)內人士認為，具有中國特色的金融監(jiān)管“雙峰”輪廓逐漸清晰?！爸辽僭谡J知上，已經明確。”“雙峰”監(jiān)管模式——即在金融監(jiān)管體系內，具體的監(jiān)管職能是由兩個“山峰”（即目標）構成：一是實施審慎監(jiān)管，以防范風險、維護金融體系和機構穩(wěn)健運行；二是采取行為監(jiān)管，促進市場行為規(guī)范，保護金融消費者合法利益。“我們課題組的研究表明，實行‘雙峰模式’國家的金融體系更加穩(wěn)健。審慎監(jiān)管的職能如‘醫(yī)生’，重點在于審查金融機構運行是否健康穩(wěn)??；而行為監(jiān)管的職能如‘警察’，重點在于規(guī)范金融機構的行為，糾正金融機構的不當與違規(guī)行為，并對違法違規(guī)行為給予嚴厲處罰，從而保護金融投資者和消費者的合法權益?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院副院長黃益平向《中國新聞周刊》解釋。劉曉春認為，設立國家金監(jiān)總局統(tǒng)一監(jiān)管，內部會更加系統(tǒng)、更加協(xié)調，盲區(qū)也將被全面監(jiān)管?！皩医鸨O(jiān)總局冠以‘金融’兩字就意味著覆蓋了以后可能出現(xiàn)的創(chuàng)新金融業(yè)務以及新的金融業(yè)態(tài)，它們未來都無法逃避監(jiān)管。”“功能監(jiān)管”路徑越來越清晰隨著新一輪機構改革，我國金融新監(jiān)管框架形成。從最初的單一架構到如今建立綜合體系，金融監(jiān)管改革歷經了30多年更迭。上世紀90年代初期及之前，金融監(jiān)管實行“大一統(tǒng)”制度，由中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管。隨著上交所、深交所先后掛牌，資本市場成長，1992年10月，國務院證券委員會和證監(jiān)會宣告成立。金融市場愈發(fā)活躍，但中國人民銀行監(jiān)管并不能覆蓋各個角落，恰逢亞洲金融危機，監(jiān)管體系改革成為要點。1997年召開的全國金融工作會議決定，將原來由中國人民銀行監(jiān)管的證券經營機構劃歸證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。至此，對金融機構的監(jiān)管開始從統(tǒng)一走向分業(yè)。1998年，保監(jiān)會成立，統(tǒng)一監(jiān)管保險機構。2003年，銀監(jiān)會成立，“一行三會”格局定型。中國人民銀行的金融機構監(jiān)管職能分離，形成了與證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會互相配合的分業(yè)監(jiān)管體系，由中央直達地方的垂直監(jiān)管結構得以建立。15年后，“一行三會”框架發(fā)生變動。2018年的《深化黨和國家機構改革方案》將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（銀保監(jiān)會）。同時，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。當時的改革源于金融業(yè)出現(xiàn)混業(yè)經營趨勢。金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網金融、理財產品等新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。與此同時，跨業(yè)投資成為金融機構壯大的主要手段，出現(xiàn)了手握不同金融牌照的大型金融集團。一些非金融企業(yè)通過投資控股多家多類金融機構，也開始涉足金融領域。“金融業(yè)本身向混業(yè)方向發(fā)展??出現(xiàn)了監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊同時存在的情況，為市場留出了大規(guī)模監(jiān)管套利的空間。”國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚曾接受《中國新聞周刊》采訪時表示。國信證券金融業(yè)首席分析師王劍解釋，比如2015年理財資金給股市配資，如果不同的監(jiān)管部門“鐵路警察，各管一段”，中間就會形成監(jiān)管空白，造成風險。反過來，針對一個事情，不同部門提出不同的監(jiān)管要求，會讓金融機構無所適從，這叫監(jiān)管交叉。就在2018年國務院改革方案前一年，2017年11月，為切實強化金融監(jiān)管，黨中央、國務院同意批準成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，成為“一委一行三會一局”統(tǒng)一的總協(xié)調機制。“要從風險監(jiān)管、機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。但是又不能搞急轉彎式的監(jiān)管機制改革，所以先推出了金穩(wěn)會，在金穩(wěn)會頂層設計下，再逐步改變現(xiàn)在風險監(jiān)管的體制?！睍r任中國社科院金融政策研究中心主任何海峰在接受媒體采訪時曾表示。功能監(jiān)管是指，對不同類型金融機構的相同或類似業(yè)務制定一致的監(jiān)管標準，并由統(tǒng)一的主體監(jiān)管。除了國家金監(jiān)總局體現(xiàn)功能監(jiān)管意圖外，此次“改革方案”也調整了證監(jiān)會部分職能：吸收國家發(fā)展和改革委員會的企業(yè)債券發(fā)行審核職責，統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。“這意味著，今后非金融監(jiān)管部門不能自己主張搞金融業(yè)務。對金融業(yè)監(jiān)管劃分清楚，對于金融機構的每項業(yè)務都有了統(tǒng)一的監(jiān)管標準，業(yè)務集中監(jiān)管，功能監(jiān)管意識更加清晰。”劉曉春說。人民銀行“瘦身”“改革方案”中關于中國人民銀行的調整主要涉及兩項。其中之一是對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責劃入國家金監(jiān)總局。“近些年來，宏觀調控手段和監(jiān)管政策往往混為一談，這是金融監(jiān)管當中非常大的問題，會加重風險?！母锓桨浮讶嗣胥y行非核心功能劃出去，可以讓它更集中進行宏觀調控，有精力做好貨幣政策、金融基礎設施建設、人民幣國際化、匯率等職能?！眲源赫f。周毅欽認為，“改革方案”讓人民銀行更聚焦于宏觀審慎監(jiān)管和貨幣政策這一“雙支柱”模式。“‘雙支柱’框架是一個中國特色的政策創(chuàng)新，也是全球政策改革的方向。在‘雙支柱’的框架下，貨幣政策專司幣值穩(wěn)定之責，而宏觀審慎政策則負責金融穩(wěn)定，兩者共同支持經濟與金融的穩(wěn)定?！秉S益平說。關乎中國人民銀行改革的另一項內容是，統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革，按照行政區(qū)設立分支機構。這意味著，時隔25年，人民銀行將重回省分行體制。早在1998年，人民銀行分別在上海、天津、沈陽、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安設立了九家一級分行，北京、重慶兩家營業(yè)管理部。后又設立了石家莊、太原、烏魯木齊等20家省會（首府）城市中心支行，5家副省級城市中心支行。2020年，人民銀行地（市）中心支行也達到了316家。“當時考慮大區(qū)分行制度，是覺得經濟發(fā)展需要突破行政區(qū)劃制約，打破區(qū)域限制。同時也希望避免地方政府對金融的干預，尤其是對銀行業(yè)的干預?！眲源赫f。事實上，因與行政區(qū)劃不一致，大區(qū)分行制度自誕生起就飽受爭議。加上“一行三會”監(jiān)管制度建立，人民銀行與“三會”按省份設立分支機構不同，對其再次改革的呼聲不斷。2012年，時任中國人民銀行鄭州中心支行行長計承江在接受媒體采訪時指出，現(xiàn)在的央行管理體制已經不適應形勢，撤銷大區(qū)分行、恢復省分行體制迫在眉睫?！氨热?，現(xiàn)有的大區(qū)分行管理2~5個省，管理地域過大，鏈條過長，成本較高，難以到位，管理的金融業(yè)務不得不授權省會中心支行開展。”劉曉春告訴《中國新聞周刊》，實際上十多年前，就已經出現(xiàn)了回歸省分行體制的苗頭，這次算是正式敲定。不過，他也肯定了大區(qū)分行模式的貢獻?！皩τ跍p少地方政府對金融機構，尤其是銀行業(yè)務的干預，起到了很大的作用?！?/p>此次“改革方案”顯示，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行；中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。周毅欽認為，重新調整成省分行模式，讓央行地方分行與行政區(qū)劃之間完全匹配，后續(xù)加強與地方政府之間的協(xié)調配合，加強和其他中央金融監(jiān)管部門的地方派出機構之間的協(xié)調配合，這對于處置地方金融機構風險、地方金融市場事件、加強地方宏觀調控等都會產生直接的影響。對于重回省分行，是否會再度增加當?shù)卣深A力度的業(yè)內疑慮，劉曉春表示，《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》相繼修正，完善了相關法律制度。這些年也對地方政府行為進行了規(guī)范?！澳欠N直接命令式的干預應該不會再出現(xiàn)了。”此外，裁撤基層支行也在業(yè)內意料之中?！案母锓桨浮憋@示，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。《中國人民銀行年報2020》顯示，截至2020年末，人民銀行共有1761個縣支行 ，系統(tǒng)在冊工作人數(shù)達到4.36萬人，占總人數(shù)的三分之一。目前人民銀行縣（市）支行主要承擔管理國庫、貨幣流通和發(fā)行管理、支付、反洗錢監(jiān)督、外匯管理以及調研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報等工作。大量基層機構和人員減少，是否會影響到人民銀行發(fā)揮相關職能？多位受訪人士表示，央行縣（市）支行業(yè)務量并不多?！凹夹g應用普及后，現(xiàn)鈔流通量減少，沒必要都設立金庫，加上報表都是線上填寫，很多監(jiān)管手段都是線上化，所以撤銷縣（市）支行，不會造成什么影響?！?/p>有業(yè)內人士預計，縣（市）支行人員可能會分流到國家金監(jiān)總局在當?shù)氐呐沙鰴C構，或者地方金融監(jiān)管部門，充實監(jiān)管力量。地方金融監(jiān)管專職專責深化地方金融監(jiān)管體制改革也是此次“改革方案”的重要部分。“目前，基層特別是縣域地區(qū)的金融監(jiān)管力量十分薄弱，而大量非法金融活動出現(xiàn)在縣域，工作任務繁重與監(jiān)管力量不足之間的矛盾成為影響區(qū)域金融穩(wěn)定的重要隱患。”周毅欽說。針對地方金融監(jiān)管部門存在的監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，“改革方案”提到，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。周毅欽表示，強化金融管理中央事權，也意味著對目前地方金融監(jiān)管事權的弱化。地方派出機構將獲得更多的監(jiān)管資源配置，例如監(jiān)管權限、機構配置、人員配置等。“改革方案”還提到，壓實地方金融監(jiān)管主體責任，地方政府設立的金融監(jiān)管機構專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。金融辦歷史很長，早在2002年9月，上海就成立了金融服務辦公室。為服務當?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展，多地也開始掛牌金融辦，后續(xù)也有地方擴大到“金融局”。職責主要包括推動金融建設、企業(yè)融資上市等事宜。2017年7月，第五次全國金融工作會議首次明確地方金融風險管理責任。提出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。2018年機構改革拉開序幕，各地陸續(xù)成立地方金融監(jiān)督管理局，主要監(jiān)管“7+4”類地方金融組織/機構。具體來說，7類是指小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司及地方資產管理公司；4類是指投資公司、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構及地方各類交易場所。與此同時，許多地方金融監(jiān)督管理局加掛“金融工作局”“金融工作辦公室”等牌子。有業(yè)內人士向《中國新聞周刊》表示，“很多地方政府當時不愿意接防范化解風險的工作，成立地方監(jiān)管局后，原來的牌子也不拿掉，就變成了既有監(jiān)督的責任，又有發(fā)展金融行業(yè)的職能，但更多的精力還是花在發(fā)展上面?！?/p>“此次改革將地方金融監(jiān)管局和金融辦分離，不再裁判員和運動員一肩挑，前者專司監(jiān)管職能，聚焦于提高監(jiān)管能力和效率。而金融辦分離后，則專門承擔‘發(fā)展’職責。”周毅欽說。機構改革后，對于國家金監(jiān)總局派出機構和地方金融監(jiān)管局之間的協(xié)調，劉曉春認為，對金融機構業(yè)務的常規(guī)監(jiān)管，肯定由金監(jiān)總局派出機構負責。如果涉及地方法人金融機構風險處置，區(qū)域性金融風險事件處置等，地方政府就要壓實屬地責任，做好協(xié)同工作。不過，接下來也需要把兩者關系厘得更明確。對完善國有金融資本管理體制，“改革方案”也有了明確安排。方案提出，把中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據(jù)國務院授權統(tǒng)一履行出資人職責，促進國有金融機構持續(xù)健康發(fā)展。綜合來看，無論是理順金融監(jiān)管部門職能，還是厘清央地金融監(jiān)管框架，抑或是在機構、國有資本、人員管理方面作出安排，“改革方案”注重提升監(jiān)管效能。黃益平表示，提高金融監(jiān)管的效能，防范和化解系統(tǒng)性金融危機，維護金融體系穩(wěn)定是一項系統(tǒng)工程，應堅持順應市場、統(tǒng)籌政策、夯實監(jiān)管、支持創(chuàng)新的原則。“改革方案落地后，往后的法律配套是否完善，具體執(zhí)行是否到位，能否按照改革思路進行，這才是最關鍵的。監(jiān)管方式如何調整，也需要更進一步細化?！眲源赫f。發(fā)于2023.3.20總第1084期《中國新聞周刊》雜志雜志標題：重塑金融監(jiān)管：中國特色“雙峰模式”記者：哈力克
