引言近年來，各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府投資基金已經(jīng)形成較大規(guī)模，對(duì)創(chuàng)新財(cái)政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動(dòng)社會(huì)資本投入發(fā)揮了重要作用。如何用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，是一門很重要的學(xué)問。

01

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是什么？

我國的政府引導(dǎo)基金以2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立為開端，2015年至2016年，政府引導(dǎo)基金在全國各地呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。清科研究中心在2019年10月發(fā)布的《2019年中國政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報(bào)告》顯示，截至2019上半年，國內(nèi)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金1686只，基金目標(biāo)總規(guī)模為10.12萬億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬億元；形式主要以母基金（Fund of Funds）為主，占比達(dá)到47.9%。

圖片：政府投資基金分類及玩法，來源：方升研究

政府投資基金分兩大類，政府產(chǎn)業(yè)直投基金和政府引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。作為國資LP（有限合伙人）代表，政府引導(dǎo)基金基于自身的資金優(yōu)勢已成為股權(quán)投資基金的重要資金來源。

全國目標(biāo)規(guī)模千億以上的引導(dǎo)基金共18支，總目標(biāo)規(guī)模合計(jì)29,737億元，占總政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模25.62%。其中，國家級(jí)5支、省級(jí)5支、市級(jí)6支、區(qū)縣級(jí)1支。長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)基金是迄今為止目標(biāo)規(guī)模最大的引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)模高達(dá)3000億元；區(qū)縣級(jí)千億以上規(guī)模的政府引導(dǎo)基金只有1支，是設(shè)立在湖北省武漢市的中國光谷母基金，目標(biāo)規(guī)模為2,500億元。

表：目標(biāo)規(guī)模千億以上政府引導(dǎo)基金，來源：私募通，如是金融研究院

02

國家級(jí)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金有哪些？

國家級(jí)政府引導(dǎo)基金主要由國家部級(jí)單位或者央企發(fā)起，平均單支目標(biāo)規(guī)模達(dá)636億元。國家級(jí)政府引導(dǎo)基金可以分為三類：（一）國資委發(fā)起基金，主要針對(duì)國企改革，包括國企改革兩大基金和協(xié)同創(chuàng)新四基金，其資金規(guī)模幾乎占了一半；（二）各部委主導(dǎo)基金，聯(lián)合各大央企發(fā)起；（三）各央企主導(dǎo)發(fā)起基金。具體如下：

01 國資委發(fā)起基金

國企改革兩大基金

■ 中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金（3500億）

■ 中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金（2000億）

協(xié)同創(chuàng)新四大基金

■ 國協(xié)基金（300億）

■ 國同基金（1500億）

■ 國創(chuàng)基金（1500億）

■ 國新基金（1500億）

02 各部委主導(dǎo)基金

1、發(fā)改委

■ 國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（400億）

■ 國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（3000億）

2、財(cái)政部

■ 國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金（一期1300億，二期2000億）

■ 中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（首期100億）

■ 國家軍民融合產(chǎn)業(yè)基金（財(cái)政部與國防科工局發(fā)起，總規(guī)模1500億，首期560億）

■ 國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金（1472億，與國開金融等多家央企發(fā)起設(shè)立）

3、工信部

■ 國家中小企業(yè)發(fā)展基金（600億）；

■ 安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金（500億，擬設(shè)立）

4、科技部

■ 國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金（247億）

5、商務(wù)部

■ 國家級(jí)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金（300億）

6、網(wǎng)信辦

■ 中國互聯(lián)網(wǎng)投資基金（總規(guī)模1000億）

7、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)

■ 長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)基金（3000億）

03 各大央企主導(dǎo)發(fā)起基金

■ 招商局資本：服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金（300億）

■ 中國國新：國企改革“雙百行動(dòng)”發(fā)展基金（600億）

■ 國投集團(tuán)：

☆ 國家先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金（首期200億，二期500億）

☆ 中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金(簡稱：央企扶貧基金)&貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（總規(guī)模342.05億元）

☆ 軍民融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金（1000億，首期100億）

■ 國開金融：

☆ 國創(chuàng)母基金

☆ 中國科學(xué)院科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化基金

■ 中航科工：航空工業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金

■ 航天投資：國華軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

03

國家級(jí)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金有什么特點(diǎn)？

1、在設(shè)立方面，多數(shù)基金的組織形式采用公司型基金，少數(shù)采用有限合伙型基金形式，基金運(yùn)作結(jié)構(gòu)多為“引導(dǎo)基金+子基金”雙層結(jié)構(gòu)，只有發(fā)改委國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采用“引導(dǎo)基金+母基金+子基金”三層架構(gòu)。

2、在管理方面，基金管理人都由央企或央企全資子公司擔(dān)任，少數(shù)委托事業(yè)單位管理，如科技部轉(zhuǎn)化基金。

3、在投資方式方面，以“設(shè)立子基金+直投”模式為主，只有科技部轉(zhuǎn)化基金以“子基金+貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償+績效獎(jiǎng)勵(lì)”的方式進(jìn)行支持。

4、在投資領(lǐng)域方面，各部門各司其職，不同主體發(fā)起的基金都肩負(fù)著不同的任務(wù)，如國資委——國企改革，發(fā)改委—戰(zhàn)略新興，工信部-先進(jìn)制造，科技部—成果轉(zhuǎn)化， 網(wǎng)信辦—互聯(lián)網(wǎng)。

04

如何爭取政府引導(dǎo)資金？

從2014年“撥改投”起，政府的財(cái)政資金逐步充當(dāng)了長期資金的來源，后逐漸過渡到了以國有企業(yè)和財(cái)政資金并行的局面。很多國家級(jí)大基金，如中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國投先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金等，這些基金的LP的構(gòu)成基本上都是大型的投資人主體。

雖然政府引導(dǎo)基金在產(chǎn)業(yè)投資中起到了積極作用，但現(xiàn)在有相當(dāng)比例的政府引導(dǎo)基金的錢投不出去。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，至2015年底，中央財(cái)政出資設(shè)立的13項(xiàng)政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用。已設(shè)立的167個(gè)子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個(gè)從未發(fā)生過投資。2020年2月21日，財(cái)政部新出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理，提高財(cái)政出資效益的通知》。通知從各方面提出了更高要求，包括強(qiáng)化政府預(yù)算的約束、提高資金使用效率，以及全面的績效管理和退出管理。

在疫情的影響下，募資面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果想爭取政府引導(dǎo)基金出資，首先要做的是理解政府引導(dǎo)基金。財(cái)政屬性的政府引導(dǎo)基金，應(yīng)該是兼具財(cái)務(wù)回報(bào)、資產(chǎn)配置和它的相應(yīng)社會(huì)化屬性功能的結(jié)合體。因此，在爭取政府引導(dǎo)資金方面，需要做到：第一，關(guān)注產(chǎn)業(yè)，要真正契合當(dāng)?shù)刂С值漠a(chǎn)業(yè)方向、沿產(chǎn)業(yè)鏈布局以及有項(xiàng)目能落地；第二，關(guān)注合規(guī)。除了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益平衡之外，最主要的就是過程合規(guī)。所以，制度的完備性、運(yùn)作的規(guī)范性、信批的及時(shí)性很重要。第三，關(guān)注政策。到地方申請(qǐng)政府引導(dǎo)基金，要提前“吃透”當(dāng)?shù)氐恼龑?dǎo)基金的相關(guān)政策規(guī)定和管理辦法。

附：國家級(jí)政府引導(dǎo)基金簡介

1、國資委：中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金

基金總規(guī)模3500億元。該基金的組織形式為公司制私募基金。股東由10家中央企業(yè)，地方國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成。該基金的主攻方向在國企，已投資中國國航、石化油服、中國電建、中國交建等項(xiàng)目，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展；支持央企混改，積極參與了中國聯(lián)通、中糧資本等混改項(xiàng)目，放大國有資本功能。此外，國調(diào)基金還投資了光大環(huán)保、洛陽鉬業(yè)、京東金融等項(xiàng)目。

2、國資委：中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金

2016年成立，總規(guī)模2000億元。主要股東：國新（深圳）投資有限公司（認(rèn)繳360億元，持股35.29%），建信（北京）投資基金管理有限公司（認(rèn)繳300億元，持股29.41%），建信資本管理有限責(zé)任公司（認(rèn)繳200億元，持股19.61%），深圳市投資控股有限公司（認(rèn)繳160億元，持股15.69%）。目前已對(duì)外投資35個(gè)項(xiàng)目。投資對(duì)象：大疆、工業(yè)富聯(lián)、中廣核。

3、國資委：“協(xié)同創(chuàng)新”四大基金

（1）國協(xié)基金：全名為國協(xié)一期股權(quán)投資基金，總規(guī)模300億元，聚焦于國企改革、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，投資包括現(xiàn)代物流業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流園區(qū)開發(fā)、信息技術(shù)、高端裝備、智能制造、新型消費(fèi)等產(chǎn)業(yè)。

（2）國同基金：全名為國新國同投資基金（有限合伙），總規(guī)模1500億元人民幣。委托國新國際投資有限公司（以下簡稱國新國際）管理?；鸱较?yàn)橹袊髽I(yè)參與“一帶一路”建設(shè)、促進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作及開展國際投資并購等。

（3）國創(chuàng)基金：全名為中央企業(yè)國創(chuàng)投資引導(dǎo)基金，由航天投資控股有限公司代表中國航天科技集團(tuán)公司聯(lián)合中國中車集團(tuán)等發(fā)起設(shè)立，總規(guī)模1500億，首期規(guī)模1139億元。該基金主要投向航天、核能、船舶等軍民融合產(chǎn)業(yè)，以及高鐵、先進(jìn)電網(wǎng)裝備、新一代信息技術(shù)、清潔能源、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)，并對(duì)量子通信、3D打印、機(jī)器人、石墨烯、碳纖維、高溫合金、高強(qiáng)輕質(zhì)合金、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等一批中央企業(yè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行投資布局。

（4）國新基金：基金總規(guī)模1500億元，重點(diǎn)投資于中央企業(yè)“三去一降一補(bǔ)”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國新央企運(yùn)營投資基金與中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金形成協(xié)同、互補(bǔ)，共同促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，推動(dòng)國有企業(yè)布局結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

4、國資委：中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金

2016年10月17日，由國務(wù)院國資委牽頭、財(cái)政部參與發(fā)起，相關(guān)中央企業(yè)共同出資設(shè)立（簡稱央企扶貧基金）。目前已經(jīng)完成三期募資，基金股東達(dá)到103家，基金總規(guī)模達(dá)314.05億元，一期、二期全部募集資金的投資已經(jīng)完成，已投項(xiàng)目涉及全國26個(gè)省（區(qū)、市）、104個(gè)市（地、州、盟）、203個(gè)縣（市、區(qū)、旗），覆蓋了全部14個(gè)集中連片特困地區(qū)?；鸸芾砣藶閲秳?chuàng)益產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司，成立于2013年12月27日，為國家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司(簡稱國投)下屬全資企業(yè)，現(xiàn)受托管理貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金和大同貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)能源發(fā)展基金，是專業(yè)管理國家民生類基金為主的基金管理人。

5、發(fā)改委：國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

2015年1月14日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。該基金用引導(dǎo)基金-母基金-子基金三級(jí)模式，下設(shè)3個(gè)母基金，每個(gè)母基金分別設(shè)立基金管理人。

6、發(fā)改委：國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

國家發(fā)展改革委與中國建設(shè)銀行建立戰(zhàn)略合作機(jī)制，以支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大為目標(biāo)，共同發(fā)起設(shè)立國家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并通過設(shè)立子基金等方式進(jìn)一步吸引社會(huì)資金，基金目標(biāo)規(guī)模約3000億元。

7、財(cái)政部：國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金（一期、二期）

成立于2014年9月24日，采用公司制形式，由財(cái)政部、國開金融等企業(yè)發(fā)起成立。截至2018年5月，國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金一期已經(jīng)投資完畢，總投資額為1387億元。2019年10月22日，國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金二期股份有限公司注冊(cè)成立，認(rèn)繳出資額2041.5億元。股東數(shù)量高達(dá)27家，其中財(cái)政部、國開金融分別認(rèn)繳出資225億元、220億元，持股比例最高，分別為11.02%、10.78%。

8、財(cái)政部：中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

2018年1月，財(cái)政部牽頭籌建中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。農(nóng)墾基金計(jì)劃規(guī)模500億元左右,首期規(guī)模100.08億元，其中，中央財(cái)政出資20億元，生命保險(xiǎn)資產(chǎn)管理有限公司出資35億元，招商局資本控股有限責(zé)任公司出資20億元，其他出資人分別為農(nóng)銀金融資產(chǎn)投資有限公司、北京首農(nóng)食品集團(tuán)有限公司、北大荒投資控股有限公司、海南農(nóng)墾金融控股有限公司等。

9、財(cái)政部：國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金

2019年11月，中國中車股份有限公司公告顯示，共19位股東參與的由中華人民共和國財(cái)政部等共同發(fā)起設(shè)立的國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金股份有限公司?；鸸镜淖?cè)資本為1472億元人民幣。財(cái)政部認(rèn)繳出資225億元，持股比例為15.29%；國開金融有限責(zé)任公司認(rèn)繳出資200億元，持股13.59%；中國保險(xiǎn)投資基金二期（有限合伙）、中國煙草總公司分別認(rèn)繳出資150億元，持股10.19%。

10、科技部：國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金

2014年設(shè)立，主要用于支持轉(zhuǎn)化利用財(cái)政資金形成的科技成果，包括國家（行業(yè)、部門）科技計(jì)劃（專項(xiàng)、項(xiàng)目）、地方科技計(jì)劃（專項(xiàng)、項(xiàng)目）及其它由事業(yè)單位產(chǎn)生的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新材料、新裝置及其系統(tǒng)等。轉(zhuǎn)化基金目前只設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金，而并沒有直投項(xiàng)目，由科技部、財(cái)政部共同領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位——國家科技風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)事業(yè)中心進(jìn)行管理。不久前，轉(zhuǎn)化基金新公示了9家投資子基金，目前已累計(jì)公示30支子基金。

11、工信部：國家中小企業(yè)發(fā)展基金

2015年設(shè)立。中央財(cái)政出資150億元，吸引民營和國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府等共同參與，實(shí)現(xiàn)國家中小企業(yè)發(fā)展基金總規(guī)模600億元。重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)?；鸬倪\(yùn)作方式主要采取“母基金”方式運(yùn)作，與國內(nèi)優(yōu)秀創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)形成戰(zhàn)略合作，進(jìn)行市場化投資。目前已投能鏈集團(tuán)、百望云、遠(yuǎn)舢智能、小熊U租、知象光電、并行科技、保險(xiǎn)極客、天眼查。

12、商務(wù)部：國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金

2018年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金由財(cái)政部、商務(wù)部、招商局資本管理有限責(zé)任公司共同發(fā)起設(shè)立。服貿(mào)基金總規(guī)模300億元人民幣（幣種下同），分三期募集。服貿(mào)基金按照“母基金參股子基金+母基金直投項(xiàng)目”方式運(yùn)作。一是增資和新設(shè)投資于服務(wù)貿(mào)易相關(guān)領(lǐng)域的私募投資基金；二是安排部分資金用于直接投資符合一定條件的服務(wù)貿(mào)易企業(yè)。

13、國防科工局：國家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金

國家軍民融合基金成立于2018年12月，由財(cái)政部和國防科工局發(fā)起，中航資本控股股份有限公司牽頭設(shè)立，惠華基金管理有限公司負(fù)責(zé)管理。規(guī)劃總規(guī)模1500億元，首期560億元。財(cái)政部占股14.29%，中國航空工業(yè)集團(tuán)8.93%，中國電子科技集團(tuán)8.93%，北京忠旺投資發(fā)展有限公司8.93%。目前基金已投12家企業(yè)，全部為直投方式。