上一期，講了1978-1981改革在農(nóng)村取得突破，本期介紹當(dāng)時財(cái)政工作情況，進(jìn)一步理解當(dāng)時的發(fā)展（共5246字，閱讀需19分鐘）。

01

1978推動城市就業(yè)

上一期講了財(cái)政政策在農(nóng)村主要體現(xiàn)在提高農(nóng)產(chǎn)品價格，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)機(jī)發(fā)展。

在城市，財(cái)政政策則主要表現(xiàn)為安排勞動就業(yè)，增加職工工資，實(shí)行獎勵制度，提高城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平。

十年動亂中，城鎮(zhèn)職工平均工資基本沒有提高，居住擁擠矛盾非常突出。1979年國家通過各種就業(yè)途徑，安排城鎮(zhèn)待業(yè)人員以及國家統(tǒng)一分配的大、中專應(yīng)屆畢業(yè)生共903萬人，1980年又安排了700萬人。

而安排更多的人員就業(yè)，就需要不斷提升城市工作崗位。為此：

一是增加發(fā)展輕紡工業(yè)資金，適當(dāng)滿足人民消費(fèi)需要。

二是控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，提高投資效益，以調(diào)整國民收入分配中的積累與消費(fèi)比例關(guān)系，這是經(jīng)濟(jì)調(diào)整的重要任務(wù)。

在整個“六五”時期，國家預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)投資規(guī)模每年增長速度，控制在10%至25%之間。國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)固定資產(chǎn)交付使用率回升到73.8%，其中1981年達(dá)到86.6%，超過了“一五”時期平均83.6%的水平。

三是集中資金，保證國家重點(diǎn)建設(shè)。一方面國家的財(cái)政收入有所減少，重點(diǎn)建設(shè)缺乏資金；另一方面，地方、企業(yè)自有資金增加較多，用來當(dāng)?shù)乜磥砑毙璧慕ㄔO(shè)，這樣勢必難以完全符合全國整體布局，出現(xiàn)盲目、重復(fù)性工程。

國家重點(diǎn)建設(shè)得不到保證，能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施上不去，國民經(jīng)濟(jì)的全局活不了，各個局部的發(fā)展必然受到很大限制，能提供的工作崗位就不能得到保證。

為此，國家財(cái)政主要通過征集能源交通重點(diǎn)建設(shè)資金、發(fā)行國庫券、中央財(cái)政向地方財(cái)政借款、開展財(cái)政紀(jì)律大檢查，解決當(dāng)時建設(shè)資金不足的問題，增加工作崗位供給，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

02

改革初期的財(cái)經(jīng)形勢

（1）國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)生機(jī)

1977年和1978年，農(nóng)業(yè)以至整個國民經(jīng)濟(jì)都有較快的恢復(fù)。

農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，1977年比1976年增長1.7%,1978年比1977年增長9%。

跟1976年對比，1978年糧食產(chǎn)量從5726億斤增加到6095億斤；棉花產(chǎn)量從4111萬擔(dān)增加到4334萬擔(dān)；油料作物從8016萬擔(dān)增加到10436萬擔(dān)；生豬存欄從2.8億頭增為3億頭。

工業(yè)總產(chǎn)值，1977年比1976年增長14.3%,1978年比1977年增長13.5%。

從1976年到1978年，主要的工業(yè)產(chǎn)品中，鋼由2046萬噸增加到3178萬噸；原煤由4.83億噸增加到6.18億噸；原油由8176萬噸增加到1.04億噸；發(fā)電量由2031億度增加到2566億度；化肥由524萬噸增加到869萬噸；化纖由14.6萬噸增加到28.5萬噸。

鐵路貨運(yùn)量增長31%，社會商品零售總額增長16%，進(jìn)出口總額增長53.6%，財(cái)政收入增長44%。城市職工中有40%的人提高了工資，人民生活有所改善。

（2）國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，財(cái)政收入也開始好轉(zhuǎn)。

1977年財(cái)政總收入874.46億元，比1976年增長12.6%；總支出為843.53億元，比1976年增長4.6%，結(jié)余30.93億元，扭轉(zhuǎn)了過去連年收入完不成計(jì)劃、支大于收的狀況。

1978年的財(cái)政收入，在上年收入大幅度增長的基礎(chǔ)上，又增加了246.66億元，全年收大于支，略有結(jié)余。

（3）經(jīng)1977、1978兩年的努力，財(cái)政有所好轉(zhuǎn)。但又出現(xiàn)了求成過急的新的失誤。

國家計(jì)委提出，從1978年開始到20世紀(jì)末的23年，在經(jīng)濟(jì)上要分三個階段，打幾個大戰(zhàn)役。

第一階段，在“五五”計(jì)劃后三年，重點(diǎn)是打好農(nóng)業(yè)和燃料、動力、原材料工業(yè)這兩仗，為“六五”做準(zhǔn)備。

第二階段，在“六五”計(jì)劃期間，各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)都要有一個較大發(fā)展，提高到一個新水平。到1985年，鋼搞到6000萬噸，原油搞到2.5億噸。

為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)高指標(biāo)，提出在工業(yè)方面，新建、續(xù)建120個大項(xiàng)目，其中主要有30個大電站，8個大型煤炭基地，10個大油氣田，10個大鋼鐵基地，9個大有色金屬基地，10個大化纖廠，10個大石油化工廠，十幾個大化肥廠以及新建續(xù)建6條鐵路干線和5個大港口。

第三階段，在2000年以前，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化（以下簡稱4個現(xiàn)代化），國民經(jīng)濟(jì)走在世界的前列。糧食總產(chǎn)量要達(dá)到13000—15000億斤，鋼產(chǎn)量達(dá)到13000—15000萬噸，成為世界第一農(nóng)業(yè)高產(chǎn)國家，許多省的工業(yè)水平將趕上和超過歐洲某些工業(yè)發(fā)達(dá)國家。

按照這樣的發(fā)展計(jì)劃，從1978到1985的8年間，需要的基本建設(shè)投資，相當(dāng)于過去28年的總和。這樣大的建設(shè)規(guī)模和增長速度，從資源、財(cái)力、技術(shù)力量和建設(shè)周期來說，都是不可能實(shí)現(xiàn)的。

在急于求成思想指導(dǎo)下，1978年不斷追加基本建設(shè)投資，擴(kuò)大國外引進(jìn)規(guī)模，引進(jìn)了22個耗能大的項(xiàng)目。

加劇了長期存在的積累與消費(fèi)、農(nóng)輕重、工業(yè)內(nèi)部等經(jīng)濟(jì)的比例失調(diào)，加重了財(cái)政經(jīng)濟(jì)的困難。

除了基建投資追加過多，國外技術(shù)引進(jìn)過急之外，對職工獎金的發(fā)放范圍和標(biāo)準(zhǔn)掌握得不夠好，以致獎金發(fā)放失控。這些支出，必然對以后年度的財(cái)政平衡產(chǎn)生不利影響。

（4）經(jīng)過調(diào)查研究，1979年，李先念、陳云根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)中存在的問題，向中共中央提出了六點(diǎn)建議：

一是步子要穩(wěn)，不要再折騰，必須避免反復(fù)、出現(xiàn)大的馬鞍形。

二是從長期來看，國民經(jīng)濟(jì)能做到按比例發(fā)展就是最快的速度。

三是國民經(jīng)濟(jì)是沒有綜合平衡，比例失調(diào)的情況是相當(dāng)嚴(yán)重的。

四是要有兩3年的調(diào)整，才能把比例失調(diào)情況大體上調(diào)整過來。

五是鋼的指標(biāo)必須可靠。不僅要重?cái)?shù)量，更要重質(zhì)量，照顧到各行各業(yè)發(fā)展的比例關(guān)系。

六是外債必須考慮還本付息，考慮國內(nèi)投資能力，循序進(jìn)行。

高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在集中力量辦大事過程中，起到重要作用。但是權(quán)力過分集中，忽視市場作用，出現(xiàn)明顯的人為干預(yù)性波動。

建立充滿生機(jī)與活力的新經(jīng)濟(jì)體制，就必須對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革。但改革是復(fù)雜的，社會各種利益圍繞著計(jì)劃體制，必然影響到千萬人切身利益。

改革能否成功，取決社會多數(shù)人認(rèn)可、接受的程度。

因此，在改革之初選擇社會阻力較小，多數(shù)人都能受益，又能帶動全社會變革的改革方案作為改革的突破口。以漸進(jìn)性的增量改革為主，是確保整個改革能夠順利推進(jìn)的基礎(chǔ)條件。

財(cái)政改革是我國經(jīng)濟(jì)改革的重要突破口。十一屆三中全會以后，提出對經(jīng)濟(jì)體制逐步進(jìn)行全面改革，并要求以擴(kuò)大地方、企業(yè)的財(cái)權(quán)為起點(diǎn)，財(cái)政體制改革先行一步。

03

1980 財(cái)政“分灶吃飯”

經(jīng)過3年改革，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始大面積普及，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被極大調(diào)動起來；在城市，國有企業(yè)的改革試點(diǎn)面越擴(kuò)越廣，在零售商業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了個體經(jīng)濟(jì)。

與此相伴，中央財(cái)政卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的困難，1979年赤字170余億元，1980年赤字120余億元。造成財(cái)政危機(jī)有3方面原因：

一是為了改善工人、農(nóng)民的生活水平，財(cái)政補(bǔ)貼大幅提升。

二是各地基建規(guī)模不斷擴(kuò)大，漸漸到了預(yù)算無法控制的地步。

三放權(quán)讓利改革讓中央財(cái)政的收入少了一大塊。

進(jìn)行財(cái)政體制改革已經(jīng)迫在眉睫。改革開放以前，中國財(cái)政與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，到1960年之后相對分級的“總額分成、一年一定”體制，可支配財(cái)力仍主要集中在中央，支出按行政隸屬關(guān)系劃分。

地方政府財(cái)政缺乏自主權(quán)利，處理中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動地方增收節(jié)支積極性，始終是經(jīng)濟(jì)體制上的主要問題之一。

從1978年開始，國家進(jìn)行了局部的財(cái)政體制改革，有“收支掛鉤，總額分成”“增收分成，收支掛鉤”“固定比例包干”等，但統(tǒng)收統(tǒng)支仍占主導(dǎo)地位，中央管得太多、地方?jīng)]有財(cái)權(quán)，不利于調(diào)動地方增收節(jié)支積極性的發(fā)揮。

1980年，江蘇、山東等地，一些地方政府為了完成財(cái)政上繳任務(wù)，借鑒農(nóng)村承包的形式，在部分國營企業(yè)、社隊(duì)企業(yè)試行“利潤包干”，主要是經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。很快見到成效，各地爭相仿效，得到了中央肯定。

除北京、天津、上海3大市以外，其他地方實(shí)行了各種形式“分灶吃飯”，實(shí)際上到1993年前，這些本質(zhì)在于“包干”。

第一種，對廣東、福建兩省實(shí)行“劃分收支，定額上交或定額補(bǔ)助”大包干的辦法。以1979年財(cái)政收支決算為基數(shù)，確定一個上交或補(bǔ)助數(shù)額，五年不變。收入增加或支出結(jié)余全部留歸地方使用。

廣東、福建靠近港澳，華僑多，可用資源豐富，加之作為改革開放的試驗(yàn)田，給地方更多的自主權(quán)，有利于自主發(fā)展。

第二種，四川、陜西、浙江15省，實(shí)行“劃分收支、分級包干”，明確中央、地方的收支范圍，將上劃給中央部門管理企業(yè)，收入按固定比例分成，中央80%、地方20%。工商稅則作為調(diào)劑收入。

第三種，內(nèi)蒙古、新疆等實(shí)行民族自治地方財(cái)政體制。保留原來對民族自治地區(qū)的特殊照顧，一種是對這些地區(qū)也采取包干的辦法，一種是地方收入增長的部分全部留給地方，體現(xiàn)民族政策的傾斜。

第四種，江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干辦法。根據(jù)地方財(cái)政支出占收入的比例，確定一個上交、留用的比例，根據(jù)國家和地方建設(shè)確定比例。

“分灶吃飯”打破大鍋飯。收入有明確的劃分，誰的企業(yè)管好了，好處就歸誰所有。誰支出冒了，就由誰負(fù)責(zé)。壓實(shí)了責(zé)任，改變干好干壞一個樣的局面，提升了地方積極性。

財(cái)力的分配，由“條條”為主改為“塊塊”為主，分成比例和補(bǔ)助額五年一定。中央不再“條條”下達(dá)指標(biāo)，地方“五年早知道”，便于制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，有利于因地制宜地發(fā)展地方生產(chǎn)建設(shè)。

事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一，權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一。誰的企業(yè)，收入就歸誰支配；誰的基建、事業(yè)，支出就由誰安排。同時加強(qiáng)了地方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。由于節(jié)約歸地方，在抓增產(chǎn)增收時，十分注意節(jié)約支出，取得一定成效。

但是，也暴露出一些問題，如統(tǒng)收局面被打破，統(tǒng)支卻沒有完全打破，中央收入下降，支出沒有減少，中央財(cái)政相當(dāng)困難，國家重點(diǎn)建設(shè)資金缺乏保證，以致不得不向地方借款。

因此，1983年在總結(jié)前三年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對分灶吃飯的財(cái)政體制又做了一些調(diào)整和改進(jìn)，主要有：

(1）經(jīng)過一段時間探索，中央開始參照江蘇省“固定比例包干”，實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制，按照隸屬關(guān)系，明確劃分中央、地方財(cái)政的收支范圍。

(2）由于國家預(yù)算有赤字，將向地方財(cái)政的借款改為調(diào)減地方的支出包干基數(shù)，或者減少補(bǔ)助數(shù)額予以解決。

(3）將卷煙、酒的工商稅劃歸中央財(cái)政收入，以限制盲目發(fā)展。

(4）凡是中央投資興建的大中型企業(yè)收入，屬中央財(cái)政收入；中央與地方共同投資興建的大中型企業(yè)收入，按投資比例分成。

(5）從1983年起將縣辦工業(yè)企業(yè)的虧損，由二八分擔(dān)辦法（即中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)20%）改由各負(fù)擔(dān)一半。

“分灶吃飯”對國家財(cái)政狀況的改善，起到了良好的作用。在實(shí)行“分灶吃飯”后的第二年，即1982年，財(cái)政收入比上年增長了6.4％，1983年再增長11.7％，以后增長幅度加大，到1985年達(dá)到25.2％，國家財(cái)力空前壯大。

04

投資體制改革啟動

實(shí)行“分灶吃飯”財(cái)政包干體制后，包括投資決策權(quán)在內(nèi)的分級管理體制得到初步劃分。隨著國有企業(yè)實(shí)行經(jīng)營承包制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起、三資企業(yè)出現(xiàn)，政府作為單一投資主體的局面被打破了。

1979年國務(wù)院決定改革基本建設(shè)投資管理體制，對有償還能力的基本建設(shè)項(xiàng)目，逐步由財(cái)政撥款改為銀行貸款，變無償撥款為有償占用，這就加重了單位使用建設(shè)資金的責(zé)任感。

但從實(shí)踐來看，在整體經(jīng)濟(jì)體制改革尚不配套的條件下，撥改貸的優(yōu)越性得不到充分發(fā)揮。有的建設(shè)單位名義上實(shí)行了撥改貸，但由于責(zé)、權(quán)、利不落實(shí)，實(shí)際上是變財(cái)政“大鍋飯”為銀行“大鍋飯”。

1985年，國家曾規(guī)定基本建設(shè)投資全部推行貸款，盡管推行面達(dá)到了92%左右，但實(shí)際效果不理想。那些沒有償還能力的行政、事業(yè)單位和一些償還能力甚微的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，紛紛要求豁免，增加了繁瑣手續(xù)，浪費(fèi)了各方的精力。

經(jīng)過認(rèn)真研究總結(jié)，國家及時做了糾正，決定從1986年起，固定資產(chǎn)仍然恢復(fù)財(cái)政撥款和銀行貸款并存的雙軌制。

（1）借債發(fā)展

在積極外貿(mào)走出去，投資體制改革同時，國家開始利用借債進(jìn)行發(fā)展。

1981年，榮毅仁向國務(wù)院提議，通過向國外發(fā)現(xiàn)債券來救活儀征工程，很多人反對。

“社會主義向資本主義借錢，這搞的是哪門子的經(jīng)濟(jì)？中信到底想干什么？”

但借外債發(fā)展的思路，得到了主要領(lǐng)導(dǎo)者的支持，國務(wù)院同意中信在日本發(fā)行100億元私募債券。日本30家金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購了這個期限為12年，年利率為8.7%的債券。

同時，中信公司大膽地開拓租賃業(yè)務(wù)。1981年與北京機(jī)電公司、日本一家公司共同籌建租賃公司，從日本租賃汽車200輛，盡管這一計(jì)劃被一些人指責(zé)為變相進(jìn)口，但在不到兩年的時間，兩家出租公司所租賃來的汽車就賺回了所付資金。自此，租賃業(yè)務(wù)在中信大張旗幟。

1979-1983，借貸方式是我國利用外資的主要形式，中國實(shí)際利用外資146億美元，其中對外借款119億美元，外商直接投資27億美元，1991年對外借款仍然占據(jù)60%。

多種外資進(jìn)入形式，補(bǔ)充我國資金不足的短板，有助于平衡外匯收支逆差，減輕了商業(yè)貸款的利息負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了工業(yè)能力開發(fā)和技術(shù)改造。

（2）出海承接外包服務(wù)

為了賺取外匯，改革開放后，中國公司在國際承包勞務(wù)市場開拓進(jìn)取。

1980一1982年，西方國家陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，石油輸出國家因油價下跌導(dǎo)致外匯下降，兩伊戰(zhàn)爭不斷影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非洲國家遭受嚴(yán)重旱災(zāi)，拉美一些國家因債務(wù)負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。世界經(jīng)濟(jì)的不景氣，使國際承包市場的成交額從1983年起大幅下降，國際承包公司間競爭激烈。

1985年開始，中國對外承包勞務(wù)公司積極采取措施，努力開拓業(yè)務(wù)，在經(jīng)營活動中，注重薄利多銷；在經(jīng)營方式上，注意因地制宜，靈活多樣。拓展合作區(qū)域，除西亞地區(qū)外，積極開拓南亞、東南亞、非洲、拉美、西歐和南太平洋等地區(qū)業(yè)務(wù)。

1983—1985年，中國公司同71個國家和地區(qū)簽訂了1952項(xiàng)承包、勞務(wù)合同，總金額37.84億美元，相當(dāng)于前4年的3.2倍。

預(yù)告：下一期，1978-1981年期間，看當(dāng)時國企發(fā)展。